Вопросы не подлежащие рассмотрению на референдуме

Статья 12. Вопросы референдума

1. Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом.

2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

4. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

5. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

6. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

8. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

9. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

1. В подпункте 7 статьи 2 комментируемого Федерального закона содержится законодательное понятие «вопрос (вопросы) референдума». Под ним понимаются вопрос или вопросы, а также проект закона или иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум. Под референдумом, согласно подпункту 53 статьи 2 комментируемого Федерального закона, понимается форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования, составляют предмет референдума, с которым, в свою очередь, связано деление референдумов на различные виды. Комментируемый Федеральный закон на основе территориального принципа уровня проведения референдума выделяет референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум (подпункты 54–56 статьи 2).

Референдум Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 1 и комментируемым Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации. Это означает, что референдум Российской Федерации проводится по наиболее важным вопросам федерального значения на всей территории Российской Федерации, в нем участвуют граждане Российской Федерации, обладающие конституционным политическим правом на участие в референдуме, проживающие как на, так и за пределами территории Российской Федерации. Конституционное право граждан на участие в референдуме включает право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума в порядке, предусмотренном законом.

Согласно пункту «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». В статье 6 указанного Федерального конституционного закона определен круг вопросов, которые могут или не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации 2 . Указанный Федеральный конституционный закон исходит из того, что Конституционное Собрание может принять решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации – это вытекает из части 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации. Если же речь идет о поправках к главам 3–8 Конституции Российской Федерации, то следует учитывать, что для этих целей предусмотрена процедура, установленная статьей 136 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» 3 . Референдум Российской Федерации проводится по проекту нормативного акта или вопросу в обязательном порядке, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. На референдум Россий­ской Федерации могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Россий­ской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

__________
1 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
2 См., например: постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 сентября 2006 года № 187/1180-4 «О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросу «Согласны ли Вы с тем, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд?», предлагаемому для вынесения на референдум Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 9 (200).
3 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

На референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы: 1) изменения статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) избрания, назначения на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) персонального состава федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) избрания, досрочного прекращения, приостановления или продления срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 6) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; 7) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; 8) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 9) амнистии и помилования.

Для ограничений предмета референдума Российской Федерации (круга вопросов) есть определенные политико-правовые основания, которые, с точки зрения принципа народного суверенитета, требуют большей увязки с конституционными положениями о том, что народ осуществляет суверенитет в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами и свободами граждан, принципами федеративного устройства в формах и пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием (в этом смысле недопустимость вынесения на всенародное голосование вопросов, носящих чрезвычайный или безотлагательный характер либо требующих специальной подготовки, либо вопросов, ответ на которые заранее известен, не влечет ограничения суверенитета народа).

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» запрещает выносить вопросы изменения статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации только на общероссийский референдум, но они могут и должны решаться на референдуме соответствующего субъекта Российской Федерации, что предусмотрено Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» 1 .

____________
1 СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.

Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Россий­ской Федерации» недопустимо выносить на общероссийский референдум вопросы о сроке полномочий действующих Президента Российской Федерации и Государственной Думы: их нельзя сократить или продлить.

Запрет вынесения на референдум финансово-бюджетных вопросов объясняется тем, что, с одной стороны, гражданину не просто разобраться в сложностях и специфике объемных бюджетно-финансовых документов, а, с другой стороны, вынесение на референдум вопросов о налоговом бремени может вызвать социальную напряженность в обществе. Недопустимость вынесения на референдум вопросов по поводу чрезвычайных и срочных мер в связи с обеспечением здоровья и безопасности населения обоснована тем, что подготовка и проведение референдума достаточно длительный по времени процесс, а речь идет о срочных действиях. Вопросы амнистии и помилования федеральный законодатель не позволяет выносить на референдум, поскольку требуется тщательный анализ целесообразности соответствующих мер, к кому их можно применять и т.д. Кроме того, как акты гуманизма, эти вопросы не популярны в обществе.

Несмотря на конкретность сформулированных в Федеральном конституционном законе запретов, на практике предпринимались попытки инициировать вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации. Так, в 2005 году Московская городская региональная подгруппа инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации предложила для вынесения на референдум Российской Федерации 17 вопросов :

1) об установлении минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума;

2) об установлении размера базовой части трудовой пенсии по старости не ниже прожиточного минимума;

3) об утрате силы Федерального закона о замене льгот денежными компенсациями;

4) о размере оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме, не превышающей 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи;

5) об утрате силы Жилищного кодекса Российской Федерации, ухудшающего условия реализации конституционного права на жилище 1 ;

6) о восстановлении сбережений граждан по состоянию на 1 января 1992 года;

7) об обеспечении права каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование;

8) о сохранении отсрочек от призыва на военную службу, действовавших по состоянию на 1 января 2005 года;

9) о нахождении исключительно в государственной собственности недр, лесов, водных и других природных ресурсов, атомных, тепловых и гидроэлектростанций, предприятий военно-промышленного комплекса, железных дорог, высоковольтных линий электропередач и магистральных трубопроводов;

_____________________
1 Как отмечает Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, УК РФ и УПК РФ содержат иное, чем ГК РФ, понятие «жилище», а это влечет за собой проблемы для правоприменителя // Российская газета. 2006. 7 июля.

10) о восстановлении государственной собственности на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями;

11) об установлении прогрессивного налога на доходы физических лиц, превышающие десятикратный уровень прожиточного минимума;

12) об установлении норм ответственности, вплоть до отставки, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за снижение уровня и качества жизни населения;

13) о предусмотренности законом права избирателей на отзыв депутатов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента Российской Федерации;

14) о необходимости избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации;

15) о необходимости избрания не менее половины депутатов Государственной Думы персонально по одномандатным избирательным округам;

16) о праве политической партии, представленной самостоятельной фракцией в Государственной Думе, на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле- и радиоканалов;

17) о необходимости установления федеральным конституционным законом положения о том, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит Конституции Российской Федерации, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены.

ЦИК России дала заключение по этим вопросам на предмет их соответствия статье 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» 1 . Из 17 предложенных инициативной группой вопросов ЦИК России признала соответствующими указанному Федеральному конституционному закону только два: о сохранении отсрочек от призыва на военную службу и о необходимости избрания не менее половины депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам.

В отношении вопросов, подлежащих вынесению на референдум Российской Федерации, а также на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2 закрепляет право общественных и иных некоммерческих объединений вносить предложения о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды.

_______________
1 См.: постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 года № 143/981-4 «О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2005. № 5; Российская газета. 2005. 14 мая.
2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера. Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека.

Предмет референдума зависит от подлежащего утверждению акта. Выделяют, в частности, конституционные и законодательные референдумы. Законодательный референдум проводится в отношении актов текущего законодательства, проектов или действующих законов. Отклоняющие референдумы предполагают полную или частичную отмену текста закона. Утверждающие референдумы ратифицируют проект закона.

2. В комментируемом пункте устанавливается круг вопросов, выносимых на референдум субъекта Российской Федерации. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации, а также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Сфера ведения субъекта Российской Федерации – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено статьей 73 Конституции Российской Федерации к компетенции субъекта Российской Федерации. Сфера ведения субъекта Российской Федерации – это его исключительное правомочие, устанавливаемое им на основе конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Россий­ской Федерацией и ее субъектами. Конституция Российской Федерации не перечисляет в полном объеме предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, а исходит из принципа – что не в ведении Российской Федерации, то в ведении ее субъектов. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено статьей 72 Конституции Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. В норме непосредственно воспроизведена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в его постановлении от 10 июня 1998 года № 17-П 1 .

Важное значение в связи со статусом субъектов Российской Федерации имеет постановление Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о суверенитете субъектов Российской Федерации 2 . Конституционный Суд Российской Федерации установил, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа Российской Федерации и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации. Таким образом, в силу Конституции Российской Федерации суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

__________
1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
2 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года по делу о проверке отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» 1 установлена необходимость вынесения на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации, при этом не допускается вынесение вопроса с различиями в его формулировке. Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации осуществляется на основе соответствующего федерального конституционного закона, федеральных законов, законов заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме. В случае если указанный вопрос был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации представляются Президенту Российской Федерации. Федеральный конституционный закон, таким образом, предусматривает проведение референдумов только по вопросу образования в составе Российской Федерации нового ее субъекта, а вопрос о принятии в ее состав нового субъекта Российской Федерации на референдум не выносится.

В Российской Федерации уже есть практика референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта в результате объединения: 1) Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (новый субъект Российской Федерации – Пермский край считается образованным с 1 декабря 2005 года) 2 ;

______________
1 СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
2 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

2) Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов (новый субъект Российской Федерации – Красноярский край считается образованным с 1 января 2007 года) 1 , 3) Камчатской области и Корякского автономного округа (новый субъект Российской Федерации – Камчатский край считается образованным с 1 июля 2007 года) 2 , 4) Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (референдум состоялся 16 апреля 2006 года) 3 . Таким образом, определилась тенденция укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения по результатам референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации.

3. Предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения. Это положение исходит из конституционной нормы о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит понятия «вопросы местного значения» и «вопросы местного значения межпоселенческого характера» (указанный Федеральный закон закрепляет новую концепцию законодательного регулирования местного самоуправления в условиях муниципальной реформы). Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения межпоселенческого характера, согласно указанному Федеральному закону, это часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с указанным Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно. Понятие «местный референдум» определено подпунктом 54 статьи 2 комментируемого Федерального закона: это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, комментируемым Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

________________
1 Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
2 Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 года № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Российская газета. 2006. 15 июля.
3 Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Российская газета. 2007. 11 янв., № 2(4265) // См. также: Кулясова Н.А., Бородулина К.Ю., Протосеня Е.Г. О практике законодательного регулирования в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе вопросов, связанных с проведением референдумов субъектов Российской Федерации в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 9 (200); Романова Е.В. О практике работы Избирательной комиссии Иркутской области по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в период подготовки и проведения референдума Иркутской области // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 10 (201).

Показательна практика местных референдумов. В 1995–1996 годах они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996–1998 годах активность проведения местных референдумов связана со становлением местного самоуправления, 2000–2001 годах – с решением на референдуме территориальных вопросов, 2003–2005 годах – с внесением изменений и дополнений в действующие уставы муниципальных образований 1 . В основном по тематике вопросы, наиболее часто инициированные для вынесения на местный референдум, можно разделить на группы: 1) вопросы об образовании и деятельности муниципальных образований – первоначальное создание муниципального образования, выделение муниципального образования из уже существующего автономного образования; структурирование органов местного самоуправления, способ их формирования; 2) вопросы по решению территориальных споров, экологических проблем (например, строительство промышленных объектов, представляющих по мнению инициаторов, угрозу экологической безопасности населения соответствующей территории); 3) вопросы, касающиеся общественной жизни – о придании району статуса «национального», о введении в городе наряду с автобусным троллейбусного движения, о возвращении городу его исторического названия. Практика местных референдумов свидетельствует о сложившейся довольно устойчивой тенденции к решению вопросов местного значения с помощью референдумов.

Если поддерживать тенденцию на активное применение местного референдума (что послужит одним из средств расширения самоуправленческих начал, увеличения числа реальных участников решения вопросов местной жизни), то необходимы правовые меры для мобилизации этой формы прямой демократии. Принципиальное значение имеет расширение круга вопросов, выносимых на местный референдум. По смыслу пункта 3 статьи 12 комментируемого Федерального закона и статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения. Однако, учитывая сложность процедуры референдума, возникает сомнение в том, что каждый вопрос, требующий непосредственного участия членов территориального сообщества, будет решаться именно таким способом. Поэтому желательно установить минимальный перечень вопросов, обязательных для вынесения на местный референдум. В малом сельском или городском поселении эти вопросы будут отличаться от перечня вопросов для муниципального района или крупного городского округа. Такие вопросы могут быть определены уставами муниципальных образований. Так, в условиях коммунальной реформы в муниципальных образованиях коммунальные службы передаются в собственность или долгосрочную аренду частным акционерным кампаниям. А это важнейшие объекты муниципальной собственности, в судьбе которых территориальное сообщество как собственник правомочно принимать решения, обсудив аргументы «за» и «против». Однако следует иметь в виду, что на местный референдум не может выноситься любой вопрос, даже если он является значимым для конкретного муниципального образования: по закону перечень вопросов, выносимых на местный референдум ограничен. Эти ограничения вызваны объективными обстоятельствами и предполагают применение для решения соответствующих вопросов других форм помимо референдума.

________________
1 См. также: информационно-аналитический материал «О проведении местных референдумов в ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2004–2005 годах // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 5 (196). С. 62–63.

4. Референдум по своей природе и порядку инициирования определенного круга вопросов может быть как обязательным, когда законодательство определяет вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум, так и факультативным, когда законодательство предусматривает вынесения на референдум иных вопросов по исключительно инициативе соответствующих субъектов права на референдум. Обязательные референдумы проводятся, когда соответствующее решение может быть принято только путем референдума.

Например, в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» обязательным является референдум Российской Федерации: а) по проекту новой Конституции Российской Федерации, если с такой инициативной выступит Конституционное Собрание; б) по проекту нормативного акта или вопроса, обязательное вынесение которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Проведение референдума Российской Федерации по иным вопросам зависит от наличия установленной федеральным конституционным законом инициативы иных субъектов права на референдум. Так, согласно пункту 5 статьи 7 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. В этом случае возможность проведения повторного референдума Российской Федерации (по истечении указанного в статье 7 срока и по своему правовому статусу) зависит от инициативы уполномоченных на то субъектов права на референдум. Кроме того, в статье 83 вышеуказанного Федерального конституционного закона также содержится положение о том, что решение, принятое на референдуме Российской Федерации может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Применительно к этому положению необходимо подчеркнуть, что правовая природа данного референдума Российской Федерации – скорее смешанная, обязательно-факультативная, чем факультативная, так как для отмены или изменения прежнего решения необходимо обязательное проведение нового референдума Российской Федерации.

В комментируемом пункте субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право определять вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум. Так называемые факультативные референдумы (в отличие от обязательных) проводятся по тем вопросам, которые государственные органы, органы местного самоуправления или сами граждане считают необходимым вынести на голосование, тогда как обязательные референдумы проводятся в четко установленных законом случаях (см. комментарий к пункту 6 статьи 73).

5–7. В комментируемых пунктах установлены требования, предъявляемые к вопросам, выносимым на референдум.

Во-первых, они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод (пункт 5). В основу данного требования заложены конституционные принципы: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46–54, 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В демократическом правовом государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы (статья 2 Конституции Российской Федерации). Общепризнанные права и свободы человека и гражданина содержатся в Конституции Российской Федерации, закреплены в международных документах ООН, Совета Европы, Содружества Независимых Государств.

Во-вторых, вопросы референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, а вопросы, выносимые на местный референдум, – также законодательству субъекта Российской Федерации (пункт 6). В законах большинства субъектов Российской Федерации о референдумах такое требование уже содержится.

В-третьих, вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы исключалась: 1) возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было дать лишь однозначный ответ; 2) неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7). Требования, предъявляемые к формулировке вопроса, обусловлены правом выбора для голосующего только между двумя вариантами волеизъявления: «Да» или «Нет». Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений, с одними из которых участник референдума может быть согласен, а с другими – нет.

Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие статьи 73 комментируемого Федерального закона, согласно которой решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

8. Комментируемый пункт предусматривает ограничение предмета референдума субъекта Российской Федерации и местного референдума. Необходимость ограничения круга вопросов, выносимых на референдум, обоснована прежде всего тем, чтобы избежать превращения референдумов в дестабилизирующий фактор в обществе и государстве. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, является закрытым, исчерпывающим и не предполагает его расширения или сужения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления:

а) данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью этих органов в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, если возможность такого отзыва предусмотрена. Установление такого запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 16 октября 1997 года и от 10 июня 1998 года. Все эти вопросы относятся к числу конкретных вопросов, связанных со сроком полномочий соответствующих органов. Комментируемым Федеральным законом (пункт 2 статьи 8) не допускается изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов. Это значит, что вопросы о сроках полномочий могут быть вынесены на референдум с учетом того, что устанавливаемый срок полномочий не может быть более пяти лет и что норма об изменении срока полномочий вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа, а в случаях досрочного прекращения полномочий – после прекращения этих полномочий (пункты 1 и 3 статьи 8);

б–в) органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются (создаются) определенным образом (способом) и в определенном порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Способами образования (создания) органов могут быть формирование, избрание, назначение, замещение. Законодатель, таким образом, рассматривает вопросы по созданию, образованию органа как вопросы, которые не могут быть предметом референдума. В основу такой позиции положена идея о самостоятельности различных форм прямой демократии (выборы, референдум), каждая из которых имеет свой определенный законодательством предмет. В комментируемых положениях конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, например, о замещении должностей отдельным лицом или группой лиц, не избираемых путем прямых выборов. Кроме того, вопрос об организационно-правовом механизме формирования персонального состава органов государственной власти, местного самоуправления затрагивается в подпункте «в» комментируемого пункта – это утверждение, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, а также дача согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. В соответствии с федеральным и региональным законодательством право формирования персонального состава исполнительного органа предоставлено его руководителю. Положение о невозможности вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросов о непосредственном (прямом) избрании на референдуме (а не на выборах) депутатов и должностных лиц основывается, в частности, на постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года 1 , в котором сформулирована правовая позиция о том, что каждая форма прямой демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Понятие «должностное лицо» (применительно к административным правонарушениям) содержится в статье 2.4 КоАП РФ. С учетом экономических изменений в Российской Федерации к должностным лицам приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и на предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели;

__________
1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

г) невозможность вынесения на референдум вопросов о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации и муниципального образования обусловлена детальностью регулирования этих вопросов в бюджетном законодательстве субъекта Российской Федерации и на уровне местного самоуправления, особенностями бюджетной и финансовой сферах. В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении находятся в исключительном ведении соответственно законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Только эти органы определяют способы решения всех вопросов, требующих затрат, а также доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов субъекта Российской Федерации и органов муниципального образования. Существует и практическое объяснение рассматриваемого ограничения. Так, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит субъект Российской Федерации или муниципальное образование без утвержденного бюджета;

д) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения требует немедленного принятия решения компетентными органами. Проведение же референдума сопряжено с установленными законодательством сроками на различных стадиях при процедуре его назначения и проведения (для регистрации инициативной группы, сбора подписей, если субъектом инициативы выступают граждане). Кроме того, к обстоятельствам, исключающим назначение и проведение референдума, комментируемый Федеральный закон относит условия военного и чрезвычайного положения, которые регулируются соответствующими федеральными конституционными законами (см. пункт 1 статьи 13).

9. Не допускается установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в комментируемой статье. Это требование означает, что перечень ограничений по предмету референдума является исчерпывающим и не подлежит расширению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Видео:Украина: как "голосуют" на "референдуме"Скачать

Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН

О референдуме Российской Федерации

Одобрен Государственной Думой 11 июня 2004 года

Одобрен Советом Федерации 23 июня 2004 года

(В редакции федеральных конституционных законов от 30.12.2006 № 7-ФКЗ; от 24.04.2008 № 1-ФКЗ; от 22.12.2014 № 17-ФКЗ; от 06.04.2015 № 2-ФКЗ; от 18.06.2017 № 1-ФКЗ)

Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод. (В редакции Федерального конституционного закона от 24.04.2008 № 1-ФКЗ)

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Референдум Российской Федерации

Референдум Российской Федерации (далее также — референдум) — всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Статья 2. Принципы проведения референдума

1. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.

2. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств.

3. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

4. Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно.

5. Участие гражданина Российской Федерации (далее также — гражданин) в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

6. Голосование на референдуме (далее — голосование) является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации о референдуме

1. Законодательство Российской Федерации о референдуме составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный конституционный закон, другие федеральные конституционные законы, федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, другие федеральные законы.

2. Порядок и сроки назначения референдума устанавливаются настоящим Федеральным конституционным законом. Порядок и сроки подготовки и проведения референдума устанавливаются настоящим Федеральным конституционным законом, иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных настоящим Федеральным конституционным законом и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.

3. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации принимаются в целях обеспечения единообразного применения настоящего Федерального конституционного закона, федеральных законов при подготовке и проведении референдума.

Статья 4. Основные термины и понятия

1. Основные термины и понятия, используемые в настоящем Федеральном конституционном законе, применяются в том же значении, что и в законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом.

2. Для целей настоящего Федерального конституционного закона применяются следующие термины и понятия:

1) агитация по вопросам референдума — деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума путем внесения подписей в подписные листы или иным способом либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вопрос (вопросы) референдума;

2) адрес места жительства — адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номер дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и который содержится в отметке о регистрации гражданина по месту жительства в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина;

3) бюллетень — бюллетень для голосования на референдуме;

4) вопрос референдума — вопрос государственного значения, по которому предлагается провести или проводится референдум;

5) инициативная агитационная группа — группа участников референдума, образуемая в порядке и на срок, которые установлены настоящим Федеральным конституционным законом, в целях проведения агитации по вопросам референдума;

6) инициативная группа по проведению референдума — группа участников референдума, образуемая в порядке и на срок, которые установлены настоящим Федеральным конституционным законом, в целях реализации инициативы проведения референдума;

7) кампания референдума — деятельность по подготовке и проведению референдума, осуществляемая в период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума либо со дня официального опубликования решения о назначении всенародного голосования по проекту новой Конституции Российской Федерации либо со дня официального опубликования решения о назначении референдума по проекту нормативного акта или вопросу референдума, вынесенным на референдум в соответствии с международным договором Российской Федерации, до дня представления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации отчета о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня прекращения процедур по реализации инициативы проведения референдума по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным конституционным законом;

8) комиссия референдума — комиссия, осуществляющая подготовку и проведение референдума, обеспечивающая реализацию и защиту права граждан Российской Федерации на участие в референдуме и входящая в систему комиссий референдума, установленную частью 2 статьи 24 настоящего Федерального конституционного закона;

9) подписной лист — лист, который предназначен для сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума;

10) политическая партия — политическая партия, имеющая в соответствии с законодательством Российской Федерации о политических партиях право участвовать в референдуме;

11) право на участие в референдуме — конституционное право граждан Российской Федерации голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума;

12) участники референдума — граждане Российской Федерации, обладающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о референдуме правом на участие в референдуме.

Статья 5. Право на участие в референдуме

1. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным конституционным законом.

2. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

3. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме.

Статья 6. Вопросы референдума и порядок их вынесения на референдум

1. Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации.

2. На референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации.

3. Вопросы государственного значения, не указанные в частях 1 и 2 настоящей статьи, выносятся на референдум исключительно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным конституционным законом.

4. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

5. На референдум не могут выноситься вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) (Пункт утратил силу — Федеральный конституционный закон от 24.04.2008 № 1-ФКЗ)

7) (Пункт утратил силу — Федеральный конституционный закон от 24.04.2008 № 1-ФКЗ)

8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

9) (Пункт утратил силу — Федеральный конституционный закон от 24.04.2008 № 1-ФКЗ)

10) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. (Пункт введен — Федеральный конституционный закон от 24.04.2008 № 1-ФКЗ)

6. (Часть утратила силу — Федеральный конституционный закон от 24.04.2008 № 1-ФКЗ)

7. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

8. Разные инициативные группы по проведению референдума могут предложить для вынесения на референдум разные, в том числе альтернативные, вопросы.

9. Принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, препятствующим проведению референдума по данному вопросу, за исключением случая, предусмотренного частью 27 статьи 15 настоящего Федерального конституционного закона.

10. Принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с международным договором Российской Федерации подлежит обязательному вынесению на референдум, не допускается.

11. Проведение референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, международным договором Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, является обязательным.

Статья 7. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

1. Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

2. Референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях Российской Федерации военного или чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном настоящим Федеральным конституционным законом порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отложено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

3. Референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное положение не действует в случаях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 6 настоящего Федерального конституционного закона.

4. В период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов не может быть выдвинута инициатива проведения референдума в порядке, предусмотренном статьей 15 настоящего Федерального конституционного закона.

5. Проведение повторного референдума, то есть референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

6. Указанный в настоящей статье перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон.

Статья 8. Язык проведения референдума

1. При подготовке и проведении референдума используется русский язык как государственный язык Российской Федерации, а в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, используются и государственные языки республик в составе Российской Федерации, а также языки народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания.

2. Формулировка вопроса (вопросов) референдума, текст проекта нормативного акта, выносимого на референдум, бюллетень, решения, принятые на референдуме, документы органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, касающиеся проведения референдума, составляются (публикуются) на русском языке и на государственных языках республик в составе Российской Федерации, а в случае необходимости — и на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания.

Статья 9. Финансирование референдума

1. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением референдума, осуществляется за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным конституционным законом.

2. Инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд референдума для организации сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума, для финансирования иной своей деятельности по реализации инициативы проведения референдума, в том числе агитации по вопросам референдума.

3. В случае образования инициативной агитационной группы, предусмотренной настоящим Федеральным конституционным законом, она создает собственный фонд референдума для финансирования агитации по вопросам референдума.

4. Фонд референдума инициативной группы по проведению референдума, фонд референдума инициативной агитационной группы (далее — фонды референдума) создаются в размерах и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, соответственно за счет денежных средств членов инициативной группы по проведению референдума, членов инициативной агитационной группы, а также за счет добровольных пожертвований граждан Российской Федерации и российских юридических лиц.

Статья 10. Подготовка и проведение референдума комиссиями референдума

1. Подготовка и проведение референдума, обеспечение и защита права на участие в референдуме, а также контроль за его соблюдением возлагается на комиссии референдума в пределах их компетенции, установленной настоящим Федеральным конституционным законом, федеральными законами.

2. Нормативные акты и иные решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также решения иных комиссий референдума, принятые ими в пределах своей компетенции, установленной настоящим Федеральным конституционным законом, федеральными законами, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, должностных лиц, инициативных групп по проведению референдума, инициативных агитационных групп, их уполномоченных представителей, политических партий и иных общественных объединений, граждан Российской Федерации.

Статья 11. Гласность при подготовке и проведении референдума

1. Подготовка и проведение референдума осуществляются открыто и гласно. Государство обеспечивает информирование граждан Российской Федерации о порядке и сроках подготовки и проведения референдума, ходе кампании рефере

Видео:Жители оккупированных территорий о «референдуме»Скачать

Статья 12. Вопросы референдума. 1. Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом.

2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.
3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.
4. Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум.
5. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
6. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
7. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
8. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
9. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.
Комментарий к статье 12
1. Согласно п. 7 ст. 2 комментируемого Федерального закона впервые вводится законодательное понятие вопроса (вопросов) референдума. Под этим понимаются вопрос или вопросы, а также проект закона или иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум. Под референдумом согласно п. 53 ст. 2 понимается форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Участниками референдума являются граждане РФ, обладающие правом на участие в референдуме.
Вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования, составляют предмет референдума, с которым, в свою очередь, связано деление референдумов на различные виды. Комментируемый Федеральный закон на основе территориального принципа уровня проведения референдума выделяет референдум Российской Федерации, референдум субъекта РФ, местный референдум (п. 54 — 56 ст. 2).
Референдум Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» и комментируемым Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительство которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан, проживающих или находящихся за пределами территории России. Это означает, что референдум Российской Федерации проводится по наиболее важным вопросам федерального значения на всей территории России, в нем участвуют граждане РФ, обладающие конституционным правом на участие в референдуме, проживающие как на, так и за пределами территории Российской Федерации. Конституционное право граждан на участие в референдуме включает право голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума.
Согласно подп. «в» ст. 84 Конституции РФ референдум Российской Федерации назначает Президент РФ в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», который регламентирует понятие референдума, порядок его проведения и определения результатов. В ст. 3 Федерального конституционного закона определен круг вопросов, которые могут или не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации либо выносятся на референдум в обязательном порядке. Так, в обязательном порядке на референдум Российской Федерации выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта в соответствии с ч. 3 ст. 135 Конституции РФ и в порядке, определенном федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Если же речь идет о поправках к гл. 3 — 8 Конституции, то это не может быть предметом референдума Российской Федерации. Для этих целей предусмотрена иная процедура, установленная ст. 136 Конституции РФ и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» . На референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы изменения статуса субъектов РФ; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.
———————————
СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.
Для ограничений предмета референдума Российской Федерации (круга вопросов) есть определенные политико-правовые основания, которые, с точки зрения принципа народного суверенитета, требуют большей увязки с конституционными положениями о том, что народ осуществляет суверенитет в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами и свободами граждан, принципами федеративного устройства в формах и пределах, установленных Конституцией РФ, принятой всенародным голосованием (в этом смысле недопустимость вынесения на всенародное голосование вопросов, носящих чрезвычайный или безотлагательный характер либо требующих специальной подготовки, либо вопросов, ответ на которые заранее известен, не влечет ограничения суверенитета народа).
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» установил иной порядок формирования Совета Федерации. Формирование нового состава верхней палаты парламента было завершено 1 января 2002 г. Сроки полномочий и порядок формирования Совета Федерации (за исключением вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, а равно о досрочном формировании либо об отсрочке формирования Совета Федерации) могут быть предметом референдума. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначается указанным органом на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на срок его полномочий.
Несмотря на конкретность сформулированных в Федеральном конституционном законе вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, на практике предпринимались попытки инициировать такие вопросы. Так, в 1999 г. инициировались вопросы об отмене института президентской власти (отмене постов президентов, мэров, губернаторов) в России; о разработке и принятии новой Конституции РФ, предусматривающей восстановление власти трудящихся в форме Советов на всех уровнях; о необходимости воссоединения Российской Федерации и Республики Беларусь в единое демократическое федеративное правовое государство; о расширении правовых и политических гарантий защиты частной собственности граждан России от чужого посягательства, включая посягательство государства; об отмене депутатской неприкосновенности; об участии в боевых действиях в локальных конфликтах только военнослужащих, проходящих службу по контракту; о внесении изменений в Конституцию России, ограничивающих право Президента РФ отправлять в отставку Правительство РФ; о необходимости принятия закона, устанавливающего ответственность различных ветвей и уровней власти за создание условий по обеспечению главной цели государства — реального и устойчивого роста уровня жизни своих граждан, с установлением соответствующего общественного контроля и внесением необходимых изменений в Конституцию РФ.
Предпринимались также попытки инициировать вопросы о введении смертной казни за незаконное производство и распространение наркотиков (1999 г.); о запрете ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку; об учреждении федерального государственного органа по охране окружающей среды, отдельного как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами; о юридически самостоятельной государственной лесной службе (2000 г.); о земельном фонде и переподчинении управлений Минюста России; о возможности оборота сельскохозяйственных земель; о реформе жилищно-коммунального хозяйства; о необходимости ужесточения наказания за тяжкие преступления, в том числе и за коррупцию (2002 г.).
Несмотря на большое количество инициатив по поводу референдума Российской Федерации (за период 1999 — 2002 гг. их было 12), референдумы не проводились либо из-за несоответствия предлагаемых вопросов Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», либо в связи с нарушением процедуры инициирования, а именно при сборе подписей.
В отношении вопросов, подлежащих вынесению на референдум Российской Федерации (в том числе и на референдум субъекта РФ, и на местный референдум), Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет право общественных и иных некоммерческих объединений вносить предложения о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды.
———————————
СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера. Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека. Предмет референдума зависит от подлежащего утверждению акта. Выделяют, в частности, конституционные и законодательные референдумы. Законодательный референдум проводится в отношении актов текущего законодательства, проектов или действующих законов. Отклоняющие референдумы предполагают полную или частичную отмену текста закона. Утверждающие референдумы ратифицируют проект закона.
2. В п. 2 комментируемой статьи устанавливается круг вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ. Формулировка данного пункта содержит определенные новеллы: на референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ; также могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом . Согласно положениям Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под предметом ведения субъекта РФ понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции этого субъекта. Сфера ведения субъекта РФ — это его исключительное правомочие, устанавливаемое им на основе конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ — это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Федеральный закон закрепляет в сфере совместного ведения так называемую сферу конкурирующего ведения, которая заключается в том, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
———————————
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992 — 1999). С. 609 — 623.
СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.
Важное значение в связи со статусом субъектов РФ имеет Постановление Конституционного Суда РФ по вопросу о суверенитете субъектов РФ . Конституционный Суд установил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации. Таким образом, в силу Конституции суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
———————————
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» установлена необходимость вынесения на референдумы заинтересованных субъектов РФ вопроса об образовании в составе России нового ее субъекта. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов РФ по данному вопросу осуществляется на основе законов о референдуме соответствующих субъектов. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта был вынесен на референдумы двух и более субъектов РФ и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту РФ. Федеральный конституционный закон, таким образом, предусматривает проведение референдума только по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта, а вопрос о принятии в ее состав нового субъекта на референдум не выносится.
3. Предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения. Это положение исходит из конституционной нормы о том, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит понятия «местный референдум» и «вопросы местного значения». Местный референдум — это голосование граждан по вопросам местного значения. Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, законами субъектов РФ. Статья 6 указанного Федерального закона определяет круг вопросов местного значения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Например, в Законе города Москвы «О местном референдуме в городе Москве» закреплено, что на референдум выносятся вопросы местного значения, отнесенные законами города Москвы к ведению органов власти района города Москвы, и далее конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении района.
Показательна практика местных референдумов. Так, в 2000 г. местные референдумы проводились в Архангельской, Мурманской, Ленинградской, Свердловской, Тамбовской областях, в Краснодарском, Красноярском и Приморском краях, в Республике Карелия. В основном тематика вопросов инициируемых местных референдумов касалась, во-первых, проектов нормативных правовых актов муниципальных образований, во-вторых, вопросов административно-территориального устройства некоторых субъектов РФ и их муниципальных образований, в-третьих, вопросов строительства промышленных объектов, представляющих, по мнению инициаторов, угрозу экологической безопасности населения соответствующих территорий. Свидетельством о появлении в отдельных регионах довольно устойчивой тенденции к решению вопросов местного значения с помощью референдумов является то, что только за 2000 г. в Ленинградской области инициировалось проведение трех местных референдумов, в Архангельской области — четырех, в Мурманской, Рязанской и Свердловской областях — двух, в Красноярском крае — трех местных референдумов.
4. Референдум может быть обязательным и «факультативным». Обязательные референдумы проводятся в соответствии с точно установленными законом условиями, когда соответствующее решение может быть принято только путем референдума. Назначение факультативного референдума зависит от усмотрения компетентного органа, полномочного назначить референдум, или от наличия установленной федеральным конституционным законом, конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования или законом иной инициативы. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. В этом случае указанный повторный референдум (по истечении указанного в статье срока и по своему правовому статусу) является факультативным. В ч. 2 ст. 40 указанного Федерального конституционного закона также содержится следующее положение: решение, принятое на референдуме Российской Федерации, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Применительно к данному случаю необходимо подчеркнуть, что правовая природа данного референдума — скорее смешанная, обязательно-факультативная, чем факультативная, так как для отмены или изменения прежнего решения необходимо обязательное проведение нового референдума.
В п. 4 комментируемой статьи субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право определять вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум. Факультативные референдумы проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые государственные органы (органы местного самоуправления) либо сами граждане считают необходимым вынести на народное голосование, тогда как обязательные референдумы проводятся в четко установленных законом случаях (см. п. 6 ст. 73 комментируемого Федерального закона).
5 — 7. В п. 5 — 7 комментируемой ст. 12 установлены требования, предъявляемые к вопросам, выносимым на референдум.
Во-первых, они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод (п. 5). В основу данного требования заложены конституционные принципы: в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 — 54, 56 (ч. 3) Конституции РФ. В демократическом правовом государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы (ст. 2 Конституции РФ). Общепризнанные права и свободы человека и гражданина содержатся в Конституции РФ, закреплены в международных документах, в частности во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.).
Во-вторых, вопросы референдума не должны противоречить законодательству РФ, а вопросы, выносимые на местный референдум, — законодательству субъекта РФ (п. 6). В законах некоторых субъектов РФ о референдумах такое требование уже содержится. Так, в Законе «О референдуме Ханты-Мансийского автономного округа (окружном референдуме)» закреплено, что на окружной референдум не может быть вынесен вопрос, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству; в Законе «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» установлено, что местный референдум может проводиться по вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; в Законе «О местном референдуме в Республике Башкортостан» предусмотрено, что местный референдум проводится по вопросам местного значения в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и Законом Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан».
В-третьих, вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы исключалась: 1) возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было дать лишь однозначный ответ; 2) неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7). Требования, предъявляемые к формулировке вопроса, обусловлены правом выбора для голосующего только между двумя вариантами волеизъявления: «да» или «нет». Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений, с одними из которых участник референдума может быть согласен, а с другими — нет. Например, вопрос «Согласны ли вы с тем, что у жителей нашего города должен повыситься уровень жизни, в связи с чем на территории городского парка должен быть построен торговый комплекс?» содержит в себе сразу три вопроса, и по каждому из них гражданин должен иметь возможность отдельно высказать мнение. При изучении проблем общественного мнения было установлено, что в зависимости от формулировки одного и того же вопроса число положительных ответов на него может колебаться от 10 до 80%.
Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие ст. 73 комментируемого Федерального закона, согласно которой решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Например, вопрос «Согласны ли вы с тем, что у жителей нашего города должен повыситься уровень жизни?» влечет неопределенность правовых последствий его принятия, т.е. нормативное значение данного вопроса ничтожно.
8. Комментируемый Федеральный закон предусматривает ограничение предмета референдума субъекта РФ и местного референдума. Необходимость ограничения круга вопросов, выносимых на референдум, обоснована прежде всего тем, чтобы избежать превращения референдума в дестабилизирующий фактор в стране. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, является закрытым, исчерпывающим и не предполагает его расширения или сужения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления:
а) данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью этих органов в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, если возможность такого отзыва предусмотрена. Установление такого запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлениях от 16 октября 1997 г. и от 10 июня 1998 г. Перечисленные вопросы относятся к числу конкретных вопросов, связанных со сроком полномочий соответствующих органов. Комментируемым Федеральным законом (п. 2 ст. 8) не допускается изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов. Это значит, что вопросы о сроках полномочий могут быть вынесены на референдум с учетом того, что устанавливаемый срок полномочий не может быть более пяти лет и что норма об изменении (увеличении или уменьшении) срока полномочий вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа, а в случаях досрочного прекращения полномочий — после прекращения этих полномочий (п. 1 и 3 ст. 8);
б — в) органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются (создаются) определенным образом (способом) и в определенном порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Способами образования (создания) органов могут быть формирование, избрание, назначение, замещение. Законодатель, таким образом, рассматривает вопросы по созданию, образованию органа как вопросы, которые не могут быть предметом референдума. В основу такой позиции положена идея о самостоятельности различных форм прямой демократии (выборы, референдум), каждая из которых имеет свой определенный законодательством предмет. В комментируемых положениях конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, например о сроках замещения должностей отдельным лицом или группой лиц, не избираемых путем прямых выборов.
Кроме того, вопрос об организационно-правовом механизме формирования персонального состава органов государственной власти, местного самоуправления затрагивается в подп. «в» комментируемого п. 8, а именно: это утверждение, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, а также дача согласия на их назначение на должность и освобождение от должности, например в исполнительном органе государственной власти субъекта РФ, в том числе в случае, когда высшее должностное лицо (руководитель исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, возглавляя указанный орган, непосредственно избирается гражданами. В соответствии с федеральным и региональным законодательством право формирования персонального состава указанного органа предоставлено высшему должностному лицу (руководителю исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Положение о невозможности вынесения на референдум субъекта РФ, местный референдум вопросов о непосредственном (прямом) избрании на референдуме (а не на выборах) депутатов и должностных лиц основывается, в частности, на Постановлении Конституционного Суда РФ, в котором сформулирована правовая позиция о том, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их .
———————————
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
В КоАП содержится понятие должностного лица применительно к административным правонарушениям. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2.4 КоАП). С учетом изменений экономики России к должностным лицам приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и на предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели;
г) невозможность вынесения на референдум вопросов о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ и муниципального образования обусловлена детальностью регулирования этих вопросов в бюджетном законодательстве субъекта РФ и на уровне местного самоуправления, особенностями бюджетного процесса, требованием специальных знаний и подготовки в бюджетной и финансовой сферах. В конституциях, уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении находятся в исключительном ведении соответственно законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Только эти органы определяют способы решения всех вопросов, требующих затрат, а также доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов субъекта РФ и органов муниципального образования. Существует и практическое объяснение рассматриваемого ограничения. Так, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит субъект РФ или муниципальное образование без утвержденного бюджета;
д) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения требует немедленного принятия решения компетентными органами. Проведение же референдума сопряжено с установленными законодательством сроками на различных стадиях при процедуре его назначения и проведения (для регистрации инициативной группы, сбора подписей, если субъектом инициативы референдума выступают граждане). Кроме того, к обстоятельствам, исключающим назначение и проведение референдума, комментируемый Федеральный закон относит условия военного и чрезвычайного положений, которые регулируются соответствующими федеральными конституционными законами (см. п. 1 ст. 13).
9. Не допускается установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в комментируемой статье. Это требование означает, что перечень ограничений по предмету референдума является исчерпывающим и не подлежит расширению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

📹 Видео

Выборы и референдум. Видеоурок по обществознанию 10 классСкачать

Шустер. Башкирский майдан, Гринкевич и Морозюк, задержание Мазепы, скандал с Бигусом, удар на НАТОСкачать

LIVE: Вызовы, выборы, войны: чего нам ждать в ближайшем будущем? | Владислав ИноземцевСкачать

Жители Запорожья высказались против "референдума Путина"Скачать

Подоляк о так называемых «референдумах»Скачать

референдума не будет✊⚡️⚡️🫵🇷🇺💥Арестович👍🇺🇦🔔Скачать

Референдум под дулами автоматовСкачать

Владимир Зеленский": "Без референдумов нам не обойтись"Скачать

Референдум для вхождения России в состав НидерландовСкачать

Что было бы с Крымом, если бы не «референдум» (опрос)Скачать

Что ПОЛУЧАЕТ Россия и что ТЕРЯЕТ Украина после референдумовСкачать

🔥Катастрофическая нехватка голосов на “референдуме”. Как РФ создает иллюзию массовых голосований?Скачать

«Нас не сломить»: второй день референдума в ЛНР 24 сентября 2022Скачать

Коротко из Донецка: французский доброволец, гражданин ДНР Эрван Кастель проголосовал на референдумеСкачать

Вся правда о референдуме на Донбассе 🤯Скачать

Я за референдум на Донбассе 💪Скачать

PAVLENKO - Референдум (New 2022)Скачать

«Референдум» под дулом автомата. Как началось «голосование» на оккупированных территорияхСкачать